调研 | 村民自治，27年得与失
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从1988年试行村民委员会组织法算起，我国实施村民自治制度已近27年。而2010年修订的《村民委员会组织法》颁布施行，迄今也已超过4年。
《瞭望》新闻周刊（微信号：OutlookWeekly1981）记者近日在浙江、广东、安徽、吉林、河南、河北等地调研了解到，经过多年探索，我国村民自治制度已初步建立起新型乡村治理架构。
与此同时，这项涉及亿万人的村民自治实践，目前也面临着诸多挑战，主要是在村民自治的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”有机整体中，除了“民主选举”得到较好的施行外，其他的“民主决策”、“民主管理”尤其是“民主监督”滞后，导致出现“选时有民主，选完没民主”引发的村干部腐败和村民上访现象比较突出。
2015年“一号文件”中，对于创新和完善乡村治理机制也提出了明确要求，其中特别提到：
在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。进一步规范村“两委”职责和村务决策管理程序，完善村务监督委员会的制度设计，健全村民对村务实行有效监督的机制，加强对村干部行使权力的监督制约，确保监督务实管用。
村民自治脉络沿革
在多地农村的地头上、菜园里、井沿边，《瞭望》新闻周刊记者听到许多村民说，在选举期间，外出务工农民乘车数百公里赶回村里参加投票的事屡见不鲜，甚至有的包机回家参加选举。记者感受到，时至今日，随着农村改革向纵深推进和市场经济的发展，农民群体的民主意识可以说超过了历史上任何时期。
河北省纪委监察厅党风政风监督室副主任于振生表示，按照村民委员会组织法，由村民直接选举产生村委会，使得村庄有了稳定并广受认同的公共权力产生方式。与此同时，村庄的民主决策、民主管理也在有效推进。尤其是新修订的村民委员会组织法把应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构列入法律，推进实施，使得村级自治组织载体日益健全，农村基层民主制度体系逐步完善。
记者了解到，根植于中国大地、行走在村野的村民自治制度，是在人民公社制度废除及家庭联产承包责任制实施后逐步建立起来的。党的十一届三中全会以后，政社合一的人民公社制度解体。在特定历史条件下，基于农村生活的实际需要，1980年初，广西宜山县果作村自发创造产生了第一个村民自治组织。与此同时，四川、河南、山东等地的一些农村也陆续出现了类似的村民组织。当时的全国人大常委会法制工作委员会、民政部等立刻派出工作组实地考察，并给予了充分的肯定。
以此为开端，废除人民公社、实行村民自治，成为上世纪80年代初乡村社会变革的直接目标。1982年，“村民委员会”被写入新宪法，定性为“基层群众性自治组织”。1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，提出建立乡政府，同时在乡以下设立基层群众性自治组织的村民委员会，实行村民自治，村民委员会主任、副主任和委员由村民选举产生。据民政部的资料显示，至1985年春，全国农村政社分开、建立乡政府的工作结束时，共成立92000多个乡、镇人民政府，设立了82万多个村民委员会。
此时的村民委员会还不具备“村民自治”的完整内涵。当时村委会干部基本仍由乡镇政府指定或任命，尚未实行以民主选举为核心内容的“自治”。1988年6月,《村民委员会组织法（试行）》颁布实施，各地进入具有自治意义的村委会建设阶段，逐步推进“让民做主”，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。
基层探索与顶层设计互相促进
华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授认为，从村民自治不断前行的过程中，可以发现有两条重要经验：
一是村民自治与我国改革开放其他方面一样，遵循“实践第一”原则。村民自治首创于实践，当它上升为法律制度以后又是通过实践活动，推动制度的完善，形成了坚持党的领导、人民当家作主和依法办事三者一体的运行机制，没有出现大的起伏动荡，大大锻炼了人民群众的参政议政能力。
二是着眼未来，从社会主义政治建设的战略高度考虑。从长远看，在村级层面如果弱化广大村民的民主能力，使他们的意见难以直接表达，诉求难以得到尊重，最终可能出现更多的不稳定因素。所以，实践在先，着眼未来是村民自治发展的基本动力和保障。
徐勇等专家认为，村民自治涉及乡村社会权力与利益的再调整，并不是每个人都可以从中受益的。和搞土地承包不一样，权力资源不能平分，一个人当权就意味着另外的人要失去权力。在这种调整过程中，乡村之间和农村利益群体之间不可避免地会产生矛盾或冲突。正因为如此，在之后的各地村民自治实践中，应坚持基层积极探索，上下互动频繁，及时推广成功经验，并不断地修改完善法律法规，使得有法可依的村民自治制度走得坚定从容。
《瞭望》新闻周刊记者了解到，村民自治制度经过近27年的持续推进，尤其是近些年来，各地农村基层积极探索，涌现出许多好经验。
例如，在村级民主决策和民主管理上，涌现河南邓州市农村的“四议两公开”工作法、河北正定县的村民代表会议集体决策制度、浙江温岭市的民主恳谈制度等，这些探索较好实现了村里的事，让群众自己议、自己定、自己管。
再例如，在村级民主监督上，浙江武义县后陈村首创在村支部、村委会之外设立“村务监督委员会”机构，实现了村民看得见摸得着的村务监督等，不断创新和完善乡村治理机制。
正是基层的不断探索与上下频繁互动，夯实了村民自治的深厚基础，并在多年实践中呈现出三大成效：
概括来说，一是民主选举已形成固定制度，选举质量明显提高。过去一些村民拿着选票胡写乱画，有画乌龟的，有写外国总统名字的。通过实践，村民慢慢地认识到选票的作用，重视投出神圣一票。
二是配套法律逐步完善，有效推进了依法治理。1998年11月，全国人大常委会在总结村民自治10年实践经验的基础上，对出台了10年之久的村民委员会组织法删去了“试行”两字。2010年10月，全国人大常委会又审议通过了新修订的村民委员会组织法，此部法律从原来的30条扩展到41条，丰富了村民自治的内容和要求。
三是解放了农村生产力，促进了农村经济发展。村民自治在疏导群众情绪、处理人民内部矛盾、规范村务管理、密切干群关系、调动农民积极性等方面发挥了不可替代的作用。
实践暴露三大深层次问题
尽管村民自治的积极效应已充分显现，但是，《瞭望》新闻周刊记者在多地采访调查后发现，作为村民自治制度有机整体的“四个民主”中，一些地方的村民自治只有“民主选举”，其他的民主决策、民主管理，尤其是民主监督滞后，村级公共权力监督普遍缺位，造成“选时有民主，选完没民主”现象大量发生。这种“半拉子民主”带来的不平衡状态，导致一些地方的村干部腐败和村民上访现象比较突出。
从采访调研的情况看，我国地域辽阔，发展差异较大各地村干部腐败的特征和程度也有所不同。像长三角、珠三角这些经济发达地区，村干部腐败多集中在土地补偿款、企业改制等方面。而在中西部经济相对落后的农村地区，腐败则多发生在非法获取国家下拨款物上。
由于实际运行中存在重民主选举，轻民主决策、民主管理、民主监督的现象，当前村民自治制度在农村的实践出现三大深层次问题值得关注。
一是部分基层干部群众对我国实施多年的村民自治制度产生了怀疑。这次采访调研中，一些基层干部群众不同程度地表达了担忧：“在农村只看到了轰轰烈烈的一人一票的直接选举，结果每次选举的时候越来越乱。选上去的村干部当选之后，垄断了村里的各种经济收益尤其是和开发商勾结卖土地。难道村民自治就是这个模样？”有些“村官”在乡里乡间被惯称“二爷”、“三爷”，很像黑社会的“老大”。村民们只有“敬怕”，少有“发言权”和“监督权”。这种现实情况，导致一些基层干部群众对村民自治制度产生怀疑和失望。
二是一些县和乡镇仍然把村当作自己的行政下级，习惯于支配与命令。《瞭望》新闻周刊记者注意到，这种弱化基层民主的“附属行政”问题一定程度存在。有的乡镇用行政命令代替农村民主决策和民主管理，干涉农民自主经营权等，例如“村账镇（乡）管”等。有的乡镇忽视了村民自治制度的法定自治职能，越权干预选举，或采取违法委派、指定等方式，撤换选举产生的村委会成员。有的村庄仿佛成了乡镇下属的“准政府”等。
三是一些县和乡镇对农村党支部与新设立的“村务监督委员会”机构的关系认识模糊，出现民主监督失效的现象。记者在多地采访发现，村庄新设立的村务监督委员会的负责人由该村党支部副书记或支部成员兼任的现象很普遍。一些乡镇干部表示，这样做是为了体现村党支部的领导，但这种从属关系的角色定位导致村务监督委员会的监督作用难以有效发挥。其原因有新修订的村民委员会组织法在新增“村务监督委员会”机构条文时表述简单，缺少具体化，更重要的是基层干部对此认识存在误区，影响法律实施效果，亟需厘清。
“四个民主”亟待深化
浙江大学公共管理学院范柏乃教授说，目前，全国有59万多个村和5亿～6亿成年农民参与村民自治，都在执行同一部村民委员会组织法，涉及亿万人的参与问题和民主权利问题。现阶段面临的主要挑战是，村民日益觉醒的民主意识与传统行政干预管理方式的突出矛盾。
范柏乃认为，近年来农民参与村级政治事务和村集体及公益事业的热情高涨。但是面对群众参与带来的诸多诉求和可能发生的不稳定因素，一些基层政府对村级组织的行政干预也日益增强。“这对矛盾正制约着村民自治组织的正常运转，也出现了一些本不该出现的，地方政府与村民直接对立冲突的异化状态。促进农村长治久安的解决之道，要靠深化村民自治的‘四个民主’，释放广大村民的参与热情。”
制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠说，村民自治，村民应该是主体。可是在一些农村，这个主体是虚位的。如果没有一个权力机构来保障它的主体地位，这个村民主体就“实”不起来。“最近去了一趟首创‘村务监督委员会’机构的浙江省武义县后陈村，它通过在村支部、村委会之外设立村务监督委员会，形成相对超脱的异体监督，构建起了科学合理的权力结构，这才是村级民主自治的出路。”
李永忠说：“我是专门研究监督的，在我的研究中，古今中外无数例子，都证明了同体监督是一种低效但成本很高的监督。而异体监督，则效率高、成本低。比如我国古代的监察官，在县里面叫通判，与县令就不是一个体系，它也是相对独立的。”他认为，浙江武义县后陈村是我国较好体现了异体监督的农村自治组织，具有“拷贝性”，值得借鉴推广。
全国人大常委会法工委行政法室副主任张世诚表示，村民自治体现人民当家作主。新修订施行的村民委员会组织法，将监督的内容单独成章使这部法律更加完善。但是，不足之处是村民委员会组织法没有将这种监督进一步具体化。浙江武义县后陈村根据实际情况，创造性地将法律原则予以具体化，为我国农村基层民主政治制度的发展做出了重要贡献。
在村民群体当中，记者问及村民们期盼从村级民主中得到什么。村民们七嘴八舌讨论热烈，主要可归纳为四点：一是程序规范地选举出大家公认有德行、有能力的带头人；二是重大村务事项要听大多数村民意见，村务决策要公开，村民要有知情权和参与权；三是账目上墙、笔笔清楚，新设的村务监督机构不能成摆设，要真正对广大村民负责，让村干部不敢乱来；四是建立村民们人人平等、互相帮助、自我约束的村庄管理制度。
在不同的采访场合，多数专家学者和干部群众都认为，应当高度重视村民自治制度建设。他们认为，村民自治制度在具体执行中遇到这样或那样的一些问题，应通过深化改革来解决。乡村治理的根本之道在于制度推进、规范化参与和常态化运作。建议进一步规范村“两委”职责和村务决策管理程序，深化推进村务监督委员会制度建设，完善制度设计，确保监督务实管用，从源头上遏制农村群众身边的不正之风和腐败问题，不断提升乡村治理能力和水平。LW
记者/谢云挺 甘泉 毛一竹 高楠 白明山 姜刚
《瞭望》2015年第6期
附“专题报道”目录
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